Dvouměsíčník pro kulturu a dialog

Tiráž a kontakty     Předplatné



Jste zde: Listy > Archiv > 2009 > Číslo 4 > Jakub Charvát: Devadesát let od obecních voleb 1919

Jakub Charvát

Devadesát let od obecních voleb 1919

V souvislosti s historií voleb v českých zemích bývají jako převratný mezník nejčastěji vzpomínány volby do Poslanecké sněmovny Říšské rady konané v roce 1907. V jejich stínu zůstávají například volby do obecních zastupitelstev uspořádané v polovině června roku 1919. A tak se také stalo, že ačkoli před dvěma roky jsme mohli slyšet mnoho o tom, že slavíme sté výročí od převratné volební reformy z roku 1907, devadesáté výročí obecních voleb v roce 1919 bylo oslavováno jen minimálně.

Ačkoli volební zákon z ledna roku 1907 odstraňuje kuriální volební systém, k ideálu demokratických voleb budou mít volby do Říšské rady konané v letech 1907 a 1911 ještě daleko. Jako demokratické lze označit pouze plně soutěživé volby, v nichž je aplikováno všeobecné, rovné a přímé hlasovací právo při respektování principu tajného hlasování. Právě první dva jmenované principy jsou v případě volebního zákona z ledna roku 1907 výrazně narušeny. Možnost volit a právo být zvolen byly odepřeny ženám a příslušníkům ozbrojených sil, tj. četnictva a armády. Taková úprava legislativy samozřejmě všeobecné volební právo nepředstavuje.

Vyloučení žen je nicméně třeba chápat v souvislosti s dobovým vnímáním postavení žen ve společnosti. Ani v ostatních evropských zemích – s čestnou výjimkou Finska, kde ženy směly volit od roku 1906 – ženy v tu dobu volebním právem nedisponovaly. A Rakousko-Uhersko rozhodně nebylo státem, který by udával tón moderních demokratických reforem. Naopak, rakouské vládní kruhy se snažily zuby nehty zachovat výsadní pozice, pročež ústupky provádějí jen velmi neochotně. V důsledku toho rakouská ústavní praxe za ostatními západoevropskými státy zaostává. Oskar Krejčí ve své Nové knize o volbách (2006) připomíná oblíbené rčení kolující Evropou ve druhé polovině dvacátého století, podle něhož „Rakousko přijde vždy o jednu epochu nebo o jednu armádu pozdě“.

Princip rovnosti je založen na zásadě „jeden volič – jeden hlas – jedna hodnota“. Ačkoli volební zákon z roku 1907 odstraňuje situaci, kdy movitější volič disponoval dvěma voličskými hlasy, a zavádí pravidlo právě jednoho hlasu pro každého, o stejné hodnotě hlasu nadále nemůže být řeč. Přikázání mandátů mezi jednotlivé národnosti rakouské říše a vymezení hranic volebních obvodů (takzvaná volební geometrie) zvýhodňovaly německé voličstvo a výrazně je nadreprezentovaly. Marcela C. Efmertová tuto nerovnost výstižně ilustrovala ve své knize České země v letech 1848–1918 (1998), když konstatovala, že sto německých obyvatel má – podle volební legislativy z ledna roku 1907 – stejnou hodnotu jako sto šestnáct Rumunů, sto dvacet šest Slovinců, sto třicet dva Poláků, sto třicet devět Charvátů, sto jedenačtyřicet Čechů a dvě stě šedesát Rusínů. Volební geometrie rovněž výrazně znevýhodňovala voličstvo dělnické, které často volilo ve větších volebních obvodech, než byly obvody ostatní.

Na první demokratické volby si tak čeští voliči musí počkat ještě dalších dvanáct let, až do poloviny června roku 1919, kdy proběhly volby do obecních zastupitelstev podle demokratických principů. Zákon pro obecní volby současně představuje mezník proto, že poprvé v českých zemích zavádí volební techniku poměrného zastoupení, ačkoli volební systém jako celek by bylo možné zařadit do kategorie smíšených, respektive k tomu, co kanadští politologové André Blais a Louis Massicotte označili jako koexistenční typ nezávislé kombinace smíšeného volebního systému. Obecní volby konané v roce 1919 budou rovněž podnětem k ustavení první československé vlády, která své složení odvozuje od reálné aktuální podpory veřejnosti, a současně na základě jejich výsledků dojde k ustavení prvních československých zastupitelských orgánů legitimovaných volební soutěží, i když prozatím pouze v českých zemích. Nevýznamný není ani dopad výsledků těchto voleb na vývoj uvnitř sociálnědemokratické strany; tuto otázku ovšem ponecháme stranou.

Příprava obecního volebního řádu byla zahájena již 6. listopadu 1918, tedy ještě na půdě Národního výboru československého; jeho ústavní komise za asistence teoretiků a znalců samosprávy začala připravovat návrh obecní volební legislativy. Záhy byla práce na volebním řádu – v zájmu urychlení – přikázána tříčlenné subkomisi expertů, kterou tvořili doktoři Bobek a Joachim a profesor Hoetzel. Ovšem touto subkomisí předložený návrh předlohy obecního volebního zákona byl zamítnut, protože obsahoval přílišné množství omezujících ustanovení (vysoký věkový census – hranice dvaceti čtyř let pro právo volit a třiceti let pro právo být volen, vysoký census pobytu – roční pobyt v obci pro právo volit a tříletý pobyt pro právo být volen, omezení volebního práva pro ženy atd.).

Hledání systému

Nová projednávání zákona začala v ústavním výboru 27. listopadu 1918, tedy již na půdě (takzvaného Revolučního) Národního shromáždění. Východiskem nového kola projednávání se stal výše představený návrh předložený expertní subkomisí Národního výboru, jejíž členové se účastnili i nových jednání. Zejména byla znovu projednávána kritizována ustanovení původně připravené předlohy. Po složitých diskusích bylo nakonec dosaženo kompromisu, přijatelného pro většinu členů Národního shromáždění.

Od počátku se tak vedl spor o censy – věkový a pobytu. Oproti původnímu návrhu navrhovali socialisté stanovení věkové hranice pro právo volit na dvacet let. Národní demokraté podpořili hranici dvaceti let věku pro muže, ale pro ženy požadovali stanovení věku vyššího. Navrhovaný požadavek na délku pobytu v obci pro právo volit se pohyboval mezi podmínkou jednoho roku a nestanovením žádné hranice. Jako kompromis byly dohodnuty podmínky alespoň jedenadvaceti let věku (pro obě pohlaví) a tříměsíčního pobytu v obci pro právo volit. Podobná diskuse byla vedena i v otázce pasivního volebního práva, tedy práva být volen, pouze navrhované hranice byly vyšší. Horní navrhované hranice byly třicet let věku a přinejmenším tříletý pobyt v obci, naopak spodní hranice požadovaly věk dvaceti čtyř let a roční pobyt. Během jednání se stanovily podmínky dvaceti šesti let a alespoň dvouletého pobytu v obci pro volitelnost. Ve finální verzi byla hranice censu pobytu ještě snížena o jeden rok.

Čtvrtého prosince se na program jednání dostala otázka, zda zavést ve všech obcích poměrný volební systém, jak navrhovala sociální demokracie a jejím jménem Dr. Meissner, nebo zda nechat na rozhodnutí občanů malých obcí, zda tyto budou volit poměrně nebo většinově, jak navrhovali experti (s odkazem na nedostatek kvalifikovaného úřednictva v malých obcích, nutného pro zvládnutí složitějšího systému proporčního zastoupení). Protože se nakonec i agrárníci přiklonili na stranu odborníků, rozhodli se sociální demokraté v této otázce ustoupit a umožnit občanům malých obcí, aby si sami rozhodli, jakou volební technikou budou volit.

Tím se ale na program jednání dostalo nové téma – od jakého počtu obyvatel umožnit obcím rozhodnout si, jak budou volit. Hovořilo se o pěti stech až dvou tisících obyvatel. Do jednání vstoupil Dr. Bouček, který „od boku střelil“ hranici sedmi set občanů a i k jeho překvapení byla právě tato hranice uznána jako rozhodující.

Od 5. prosince se jednalo o posledním velkém a velmi kontroverzním tématu, a sice o charakteru kandidátních listin. Byla to zejména sociální demokracie, která podporovala přísně vázané listiny. Tedy mechanismus, kdy volič hlasuje pouze pro kandidátní listinu politické strany, bez možnosti udělit preferenční hlasy. K tomuto postoji se postupně přidávaly i další strany. A to zpočátku včetně národních demokratů (velmi aktivně obhajoval takovou podobu hlasování zejména Dr. Fanta), kteří budou později možná nejvýraznějšími bojovníky za jejich zrušení. Národní demokracie sice na poslední chvíli předloží návrh na zavedení volných kandidátních listin, na kterých volič může udělovat preferenční hlasy, a to dokonce bez ohledu na stranickou příslušnost kandidátů, takový návrh bude ale většinou Národního shromáždění zamítnut.

Proti přísně vázaným listinám tedy od samého počátku vystupovali pouze socialisté, kteří bojovali za to, aby bylo voličům umožněno upřednostnit některé kandidáty na konkrétní stranické listině, přičemž odkazovali na zachování svobody voličů. Když pak ale většina členů ústavního výboru podpořila přísně vázané kandidátní listiny, byl tento mechanismus 11. prosince 1918 zakotven do finální podoby návrhu.

Zákon o řádu volení do obcí byl Národním shromážděním přijat 31. ledna 1919 (jako zákon č. 75 Sb.) v následující podobě: Volí se podle zásady poměrného zastoupení s výjimkou obcí o velikosti do sedmi set obyvatel (na Slovensku do tisíce obyvatel), kde se poměrně volilo pouze tehdy, zažádala-li o to alespoň desetina voličů. V opačném případě se volilo podle většinové volební zásady. Volby se nekonaly tehdy, byla-li předložena pouze jediná kandidátní listina (to se nakonec v roce 1919 stalo v necelých třech procentech obcí). V takovém případě připadly všechny mandáty předložené kandidátní listině, mandáty byly přiděleny kandidátům v pořadí, v jakém byli tito uvedeni na kandidátní listině. Podobně v případě většinové volby připadly všechny mandáty jediné kandidátní listině, a sice té, která dosáhla nejvyššího počtu voličských hlasů. Kandidovat mohly pouze volební skupiny (organizované politické strany, případně i hospodářské a zájmové organizace), nikoli ale individuální kandidáti.

Ve volebních obvodech s poměrnou volbou se mandáty rozdělovaly ve dvou kolech přepočtu voličských hlasů na mandáty (skrutiniích) – podle pravidel podobných těm, podle nichž se rozdělovaly poslanecké mandáty v devadesátých letech v České republice. V prvním kole se mandáty rozdělovaly při využití Hagenbach-Bischoffovy kvóty. Nerozdělené mandáty se přikazovaly do druhého skrutinia, kde byly rozděleny podle zásady největších zbytků. Jednotlivé mandáty byly přikazovány kandidátům v duchu přísně vázaných kandidátních listin, tj. podle pořadí, v jakém byli kandidáti uvedeni na listině. Pořadí kandidátů nebylo možné prostřednictvím voličského hlasování měnit.

Současně zákon o obecních volbách zakotvoval volební povinnost. Občan byl nejen povinen volit, nýbrž i přijmout funkci, do níž byl zvolen. Z povinnosti volit byli zákonem osvobozeni občané starší sedmdesáti let věku, dále občané, kteří byli v době voleb zdravotně indisponovaní, případně mimo bydliště. Přijmout volenou funkci pak povinně nemuseli vojáci z povolání, ženy a opět osoby starší sedmdesáti let věku. Na druhou stranu ovšem současně platila zásada, že volit může pouze občan uvedený ve voličských seznamech. Do voličských seznamů mohl být zapsán pouze občan starší jedenadvaceti let a s přinejmenším tříměsíčním pobytem v obci.

Než se věci uklidní...

Jakmile byly připraveny zákony, zbývalo stanovit datum voleb. Na tom se ale tehdy důležité strany nebyly po nějaký čas schopny shodnout. Politici z pravé části považovali atmosféru ve veřejnosti na počátku roku 1919 za ještě příliš radikální, pročež se obávali případné ztráty pozic. Přikláněli se k pozdějšímu termínu obecních voleb. Zástupci strany lidové argumentovali, že pokud se bude volit příliš brzy, hrozí zvolení osob, které nemají skutečný zájem o finanční otázky a prospěch obcí, pročež hrozí hospodářský otřes. Z brzkého termínu konání voleb nebyli příliš nadšení ani národní demokraté, kteří si dobře uvědomovali, že volby předloží hmatatelný důkaz, že jejich voličská podpora není ani zdaleka tak velká, jak by se doposud z jejich zastoupení a jejich vystupování mohlo zdát.

Naopak sociální demokraté nedočkavě horovali pro co nejbližší termín. Uvědomovali si, že nálady ve společnosti jim nahrávají a že by mohly napomoci straně k výraznému úspěchu. Spíše k brzkému termínu konání voleb se za daných okolností přikláněli i agrárníci, kteří věřili, že by svou dlouhodobě poměrně vysokou podporu mohli ještě posílit na úkor národních demokratů a ve vesnických obvodech rovněž na úkor lidovců.

Ačkoli vláda počátkem ledna roku 1919 – pod tlakem okolností – přislíbila, že volby budou vypsány, jakmile Národní shromáždění projedná a schválí předlohu návrhu zákona o obecním úřadu, nejpozději však do května, obecní volby se nakonec konaly v polovině června. A to navíc pouze v Čechách a na Moravě, nikoli na Podkarpatské Rusi (kde se právě bojovalo s Maďary) a na Slovensku.

Již v průběhu projednávání obecního volebního zákona vystoupil zástupce slovenského poslaneckého klubu Antonín Devečka a požádal, aby se obecní volby na Slovensku konaly až později, protože Slovensko prozatím ještě není osvobozené a nemá jasně stanovené hranice. Současně upozornil, že je potřeba nejprve všechno uspořádat, a teprve až bude Slovensko rovnocenným partnerem všech zemí Československé republiky, bude možné konat na Slovensku volby. U představitelů slovenského klubu převládla obava, že by mohli být poraženi.

Z českých stran dopadli v obecních volbách nejlépe sociální demokraté s téměř třiceti procenty hlasů před agrárníky s jedenadvaceti procenty. Následovala společná kandidátní listina socialistické strany a pokrokářů, kandidátka strany lidové, národní demokraté, domkaři, živnostníci. Další kandidující české subjekty získaly méně než jedno procento hlasů.

Voleb se účastnili i občané německé národnosti. Ačkoli – jak například uvádí Ferdinand Peroutka ve své proslulé práci Budování státu – původně zamýšleli odmítnout takový projev zájmu na životě nového státu a čekat na výsledky mírové konference, rozhodli se nakonec na obecních volbách participovat s cílem zbavit se z Prahy dosazených správních komisí a získat samosprávu v obcích a současně demonstrovat existenci území čistě německých. Mezi německými stranami získali nejvíce hlasů sociální demokraté, následovaní kandidátkou spojených stran občanských, o něco méně hlasů pak získali němečtí agrárníci.

Švehlův klíč

Výsledky obecních voleb tak potvrdily to, co již bylo delší dobu zřejmé. A sice že stávající složení nejvyšších ústavních orgánů – vlády a Národního shromáždění – a poměr politických sil v nich již neodpovídaly skutečnému rozložení politické podpory ve společnosti. To ovšem bylo do značné míry způsobeno tím, jak byl první poválečný československý parlament ustaven. První paragraf zatímní ústavy říká, že Národní výbor se rozšiřuje na 256 členů, a to podle stejného klíče, podle něhož vznikl. Takto vzniklý vrcholný politický orgán se stává prvním československým parlamentem, Národním shromážděním. Pro mechanismus, jakým byl Národní výbor československý v polovině července roku 1918 ustaven, se vžilo označení Švehlův klíč.

Logika takzvaného Švehlova klíče vycházela z přesvědčení, že jediným možným východiskem pro ustavení Národního výboru jsou výsledky voleb do Poslanecké sněmovny Říšské rady z roku 1911. Při přidělování míst v Národním výboru československém byly zohledněny jen ty politické strany, které dosáhly ve volbách roku 1911 alespoň jednoho procenta voličských hlasů. Bylo stanoveno, že Národní výbor bude čítat osmatřicet členů. Největší zastoupení připadlo sociálním demokratům (deset míst), agrárníkům a státoprávním demokratům (po devíti místech). Na konci října roku 1918 pak došlo k rozšíření počtu členů Národního výboru o čtyři, když sem přibyli někteří slovenští představitelé.

Národní shromáždění, ustavené v polovině listopadu roku 1918 a někdy nazývané Revoluční, vzniklo dalším rozšířením Národního výboru, o kterém bylo rozhodnuto již 30. října 1918. Ferdinand Peroutka připomíná, že pro Švehlův klíč nebyly zohledněny pouze počty mandátů získané ve volbách v roce 1911, ale rovněž počet voličských hlasů odevzdaných pro kandidáty konkrétní politické strany. V praxi to vypadalo tak, že mandáty se z jedné poloviny rozdělovaly s přihlédnutím k počtu mandátů v Poslanecké sněmovně Říšské rady po volbách konaných v roce 1911 a polovina mandátů zohledňovala počet hlasů obdržených politickými stranami v týchž volbách. Výsledkem bylo ustavení ústavodárného sboru (složeného ze sedmi politických stran), ve kterém nejvíce míst připadlo agrárníkům (padesát pět mandátů), sociálním demokratům (čtyřicet sedm mandátů) a státoprávním (později národním) demokratům (pětatřicet křesel).

Je zřejmé, že Švehlův klíč nebylo možné aplikovat na poslance za Slovensko. Protože ovšem v tuto dobu není možné nalézt jasně profilované slovenské politické strany, bylo rozhodnuto přidělit Slovensku en bloc čtyřicet míst. Celé Slovensko tedy bylo při přidělování mandátů pokládáno za jediný politický subjekt. Bez zajímavosti jistě není, že část mandátů přikázaných Slovensku obsadily významné české osobnosti, které si podle mínění nově se ustavené politické elity místo v Národním shromáždění zasloužily (například Alice Masaryková či Josef Záruba-Pfeffermann).

Později dali Slováci najevo nespokojenost se svým zastoupením v parlamentu, pročež došlo 13. března 1919 (prostřednictvím zákona č. 138/1919 Sb.) ke kooptaci několika dalších slovenských poslanců při zvýšení počtu poslanců Národního shromáždění na dvě stě sedmdesát. Opět ale nepřipadly všechny tyto mandáty pouze slovenským představitelům, ale spolu s nimi do Národního shromáždění přibyl například Edvard Beneš.

Obce a vláda

Socialisté od výsledku obecních voleb očekávali, že dojde ke změně dosavadní vlády, vedené Karlem Kramářem, a že dojde k potvrzení jejich politické síly. Obecní volby byly sociálním demokratům skutečným důkazem, že jsou největší stranou v republice (s téměř třetinovou podporou veřejnosti). I proto několik dní po volbách, 25. června, vyhlásil socialistický blok požadavek ustavení vládního kabinetu, v němž bude disponovat většinou křesel. Současně byl předložen požadavek na přerozdělení mandátů v Revolučním Národním shromáždění, a to podle výsledků obecních voleb. Jestliže požadavek na změnu vlády uspěl, návrh na změnu rozložení politických sil v parlamentu byl rezolutně odmítnut. Proti přerozdělení mandátů v Národním shromáždění se postavily všechny ostatní politické strany, včetně agrárníků.

Naopak rekonstrukci dosavadní vlády agrárníci s radostí podpořili a 2. července 1919 oznámili agrárník Švehla a sociální demokrat Tusar, že je dohoda o vládní spolupráci mezi jejich stranami hotova. V důsledku nepřítomnosti ministerského předsedy Karla Kramáře, který byl (trvale) přítomen na pařížské mírové konferenci, podal začátkem července jménem vlády demisi její ministr vnitra Antonín Švehla. Kramář se k demisi připojil, ač jen velmi nerad a se sebezapřením, telegramem o den později. Dosavadní vládu takzvané celonárodní koalice, v níž byly zastoupeny všechny relevantní politické strany, nahradila k 8. červenci vláda takzvané rudozelené koalice v čele se sociálním demokratem Vlastimilem Tusarem (vybraným do úřadu poté, co Švehla funkci ministerského předsedy odmítl a prozatím setrval v úřadu ministra vnitra). Nová vláda byla složena zejména ze zástupců sociálnědemokratické, agrární a socialistické strany. Jedno místo ovšem zbylo i na příslušníka pokrokové strany, která v obecních volbách v roce 1919 kandidovala ve volební koalici se stranou socialistickou. Tři vládní místa připadla Slovákům, i když jedno z nich až po odhlasování zákona o ustavení ministerstva unifikace.

Naopak národně demokratická strana a lidovci zůstali v opozici, když ve svém prohlášení ze 3. července tento krok zdůvodnili konstatováním, že s nimi nebyla vedena důstojná a vážná jednání. Současně přislíbili být konstruktivní opozicí a podporovat vládu, pokud bude konstruktivně a systematicky usilovat o budování nově vznikajícího československého státu.

Již 10. července předstoupila Tusarova vláda před Národní shromáždění s programovým prohlášením a s žádostí o vyslovení důvěry. Důvěra byla bez větších problémů vyslovena, když pro její vyslovení hlasovali poslanci stran vládní koalice a Slovenského klubu. Národní demokraté se hlasování nezúčastnili, pročež proti vyslovení důvěry vládě hlasovali pouze zástupci lidové strany.

Obecní volby konané v roce 1919 se měly stát laboratoří chování poměrného volebního systému v československých podmínkách. Pokud by se tato volební procedura osvědčila, měla být posléze vtělena do volební legislativy pro volby Poslanecké sněmovny a Senátu Národního shromáždění. Volební systém poměrného zastoupení se jak známo v obecních volbách osvědčil a všichni relevantní političtí aktéři jej přijali jako legitimní nástroj ustavení zastupitelských orgánů. Proto když se bude v roce 1920 projednávat volební systém pro volby do obou komor Národního shromáždění, nikdo nebude výrazněji zpochybňovat výběr poměrného volebního systému. Ten se tak stane základním prvkem volební legislativy, a to jak pro volby do Poslanecké sněmovny, tak i do Senátu.

Jakub Charvát (1985) je studentem Ústavu politologie FF UK v Praze. Zaměřuje se na problematiku voleb a volebních systémů.

Obsah Listů 4/2009
Archiv Listů
Autoři Listů


Knihovna Listů

Jan Novotný:
Mizol a ti druzí

Dušan Havlíček:
Jaro na krku. Můj rok 1968 s Alexandrem Dubčekem

Václav Jamek:
Na onom světě se tomu budeme smát

Anna Militzová: >
Ani víru ani ctnosti člověk nepotřebuje ke své spáse

František Novotný:
Z Koryčan na konec světa a zpět přes tři oceány

Jan Novotný:
Jednou za život

Jiří Pelikán, Dušan Havlíček
Psáno z Říma, psáno ze Ženevy

Jiří Weil:
Štrasburská katedrála.
Alena Wagnerová:
Co by dělal Čech v Alsasku?

další knihy

Cena Pelikán

Od roku 2004 udělují Listy Cenu Pelikán - za zásluhy o politickou kulturu a občanský dialog. Více o Ceně Pelikán.

Předplatné

Nechte si Listy doručit domů. Využijte výhodné předplatné!

Fejetony

Juraj Buzalka

Vlasta Chramostová

Václav Jamek

A. J. Liehm

Jan Novotný

Ladislav Šenkyřík

Tomáš Tichák

Alena Zemančíková

Všichni autoři

Sledujte novinky


RSS kanál.

Přidej na Seznam

Add to Google

Co je to RSS?

Mapa webu

Mapa webu - přehled článků a struktury webu.



Copyright © 2003 - 2011 Burian a Tichák, s.r.o. (obsah) a Milan Šveřepa (design a kód). Úpravy a aktualizace: Ondřej Malík.

Tiráž a kontakty - RSS archivu Listů. - Mapa webu

Časopis Listy vychází s podporou Ministerstva kultury ČR, Olomouckého kraje a Statutárního města Olomouce. Statistiky.